交通综合执法改革:路损案件将开启全新处理模式
来源:公路与法律 |
时间:2020-06-09
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 交通综合执法改革正在全面推进。根据改革试点省份的改革方案,基本可以判断,改革的发展模式主要是:路政监督检查及行政处罚、行政强制等职能,归并到新的交通综合执法机构;路政管理中的审批职能,回归到交通运输主管部门;而现有的公路管理机构,则改为公益类的公路服务机构。

       交通综合执法改革后,作为路政机构重要业务之一的路产索赔案件的处置,也将会进入一个全新的处理模式。

 

旧做法

 

       过去,普通公路的公路管理机构,实行的是管养一体。《公路法》既赋予了公路管理机构负责公路养护,保障公路处于良好技术状态的养护责任,同时也赋予了公路管理就机构可根据交通主管部门的决定,实施相关路政管理行政管理职能。

       2011年的《公路安全保护条例》则更是直接授权公路管理机构成为了当然的路政管理行政主体。

       收费公路则不然。收费公路的养护责任主体是收费公路的经营管理单位,路政管理则是交通主管部门设置的公路管理机构负责。管与养,是分离的。  管养一体的模式下,其实也在一定程度上,能运用行政管理,快速解决公路路产损害的赔偿问题。

       这种模式下,公路路产损害赔偿费的收费主体是公路管理机构,具体是其设置或下属的路政管理机构。赔偿费的标准则是按照省级财政、物价主管部门共同制定的公路赔偿收费标准进行收取。赔偿费收费性质属于行政事业性收费。赔偿费的收费程序,按照《路政管理规定》中规定的法定程序进行收取。

      管养一体模式下的公路路产损害赔偿案件的处置模式,存在一定弊端,一直为执法人员和赔偿义务人所诟病。主要体现在下面几个方面:

      一是公路管理机构既是运动员又是裁判员,有利用行政权力牟利的嫌疑。公路管理机构作为行政主体,有对路产损坏案件进行调查处理的法定权利,也就是说,谁来赔,赔多少,都是公路管理机构说了算。公路管理机构同时作为履行养护义务的民事主体,要收回这笔钱并且花这笔钱用于修复损坏的公路。显然,在路产损害索赔案件中,公路管理机构既是运动员,又是裁判员,这样的模式,尽管公路管理机构实际上是可能吃亏的,但是这种模式是不能服众的。

       二是公路管理机构的行政处理,事实上得不到司法部门的支持。公路管理机构按照法定程序作出了《公路赔补偿通知书》后,若赔偿义务人拒绝赔偿,公路管理机构申请人民法院强制执行,人民法院往往会以公路路产损害赔偿是民事法律关系,《公路赔补偿通知书》不具有行政执行力为由,不予受理。最终,公路管理机构仍要以养护民事主体的身份,对赔偿义务人提起民事诉讼解决。诉讼中又存在的尴尬则是,公路管理机构所依据的所属的路政机构以自己名义作出的赔补偿案件文书等证据,因是以自己名义作出,其公正性存疑,导致的证明力问题,常为赔偿义务人质疑。

       三是公路管理机构以行政主体身份处理路产损害案件时,必须按照《路政管理规定》的程序作出,收取费用的标准,也必须按照省级交通、财政、物价部门制定的标准收取,否则就是乱收费,就是滥用职权。而这样的收费标准,更新极慢,远远跟不上市场价格水平的调整,甚至一个标准用上十年也属常见,如湖北普通公路,至今适用的仍是2003年的收费标准。15年前的收费标准,显然远远跟不上养护维修中实际支出的费用,导致公路损害的维修,就是一个亏本的事情,让本已短缺的公路养护经费更加捉襟见肘。

 

新模式

 

       交通综合执法改革后,管养分离,路政与养护分开,执法是执法,养护是养护。根据“谁养护,谁修复;谁修复,谁花钱;谁花钱,谁收费”的基本原则,综合执法改革后,吸收路政执法职能的交通综合执法机构显然不是公路养护责任主体,不再负责收取路产损害赔偿费。造成路产损害后,应当由负责养护的民事责任主体,即公益类的公路服务机构来负责收取。

       这里要注意的是,改革后的交通综合执法机构并非与公路路产损害案件再无任何关系。交通综合执法机构仍负有对公路路产损失案件的法定调查处理权。

      《公路法》第八十五条第二款规定,对公路造成较大损害的车辆,必须立即停车,保护现场,报告公路管理机构,接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离。这个条款表面上谈及的是对公路造成损害的侵权人的义务,实际上也授权了公路管理机构的调查处理权,同时也排除了公安机关交通管理部门在交通事故中对路产损害的调查处理权。法律授权的职责,必须履行。

        新的体制下,路产赔偿案件处置的新模式,应当这样开启:对交通综合执法机构来说,即要当好裁判员,代表公权力机关对路产损害案件进行勘验调查并进行相关的取证,维护公路路产损害案件中受害人和侵权人的合法权益,为路产案件中的受害人即公路养护责任主体的依法进行的民事索赔提供相关证据。因此,交通综合执法机构的路产损害案件的处理程序,不能再按照《路政管理规定》规定的程序来进行,只能参照该程序进行。《路政管理规定》应当尽快提上修改的日程,以适应交通综合执法体制的改革。


        该行政处理程序如何进行?

       笔者的建议方案是:(一)立案;(二)调查取证;(三)听取当事人陈述和申辩或听证;(四)依法确定赔偿项目及数额(计算或评估或鉴定);(五)制作并送达《公路赔(补)偿通知书》;(六)依当事人申请对赔偿案件进行调解,不申请调解的,或者调解不成的,由当事人直接至人民法院诉讼解决;(七)结案。

       这里的《公路赔补偿通知书》,与过去《路政管理规定》规定的《公路赔补偿通知书》应该有本质的区别。过去的《通知书》,就是我通知你来向我交钱;以后的《通知书》,则是我通知你向他交钱。以后的《通知书》,就和交警部门处理事故中居中作出的《道路交通事故认定书》一样,是居中作出的认定,不具有行政执行力,而是作为证据使用。

       而公路的养护责任主体,则要以受害人身份,全程参与路损案件的调查处理,提供相应依据,监督和配合路损情况的调查,配合交通综合执法机构的调查和处理。在侵权人拒不赔偿情形下,收集证据,提起民事诉讼进行解决。


       新模式下交通综合执法机构如何进行调查取证?

       公路养护责任主体提起民事诉讼,基本按侵权案件进行处理,其中,由于交通事故造成的路产损坏赔偿案件,则要按照机动车交通事故责任纠纷案件进行处理。笔者以交通事故造成的路产损坏赔偿案件为例,公路养护责任主体采取民事诉讼途径解决,应当进行相应举证:侵权人(驾驶员、车主)信息、保险公司信息、因果关系证明(事故认定书等)、损害后果(通过鉴定等方式得出的路产损害索赔数额)。

       因此,交通综合执法机构为公正处理路产损害赔偿案件(交通事故造成的路损案件),应当围绕下面五大元素进行调查取证:

       1、驾驶员信息:事故所有参与方的驾驶员(若死亡,则要求第一顺序继承人)

       2、车主信息:法定车主(登记车主)与实际车主(若车主为个人已死亡,要求第一顺序继承人)

       3、保险公司信息:承保单位,一般是中心支公司

       4、路产损害证据:损害的实际情况

       5、因果关系证据:交警部门的交通事故认定书;消防部门的火灾事故认定书。

       具体到证据,五大元素取证,基本要收集下列证据:

       1、驾驶员信息:询问笔录;身份证;驾驶证(含年检记录);交警部门查询信息;从业资格证;户口本

       2、车主:行驶证;询问笔录;交警部门查询信息

       3、保险公司:保单;保卡;询问笔录

       4、路产损害:勘验笔录;询问笔录再次确认;摄像资料;照片资料;鉴定委托书;路产损害赔偿项目表

       5、因果关系证据:交通事故认定书(或交通事故证明)、火灾事故认定书等。


       这里需要强调一点的是,省级交通、财政、物价部门制定的收费标准,可以成为路产损失数额计算的参照,但是并不是路产损失数额计算的唯一方式。民事诉讼实践中,赔偿义务人及保险公司常常对该标准计算出来的赔偿数额予以质疑。司法实践中,该损失,原则以第三方的司法鉴定或评估认定为准。但是司法部已经明确2018年底之前,彻底取消经济鉴定类的司法鉴定资格的许可,因此,凡是具有造价咨询的企业均可以进行第三方造价评估。今后交通综合执法机构应大量引入第三方评估、造价咨询机构对路产损失进行评估,逐步停止省级交通、财政、物价部门收费标准的使用直至废止上述标准。     

       而收费公路的管和养,从法律层面说,则早已经是分开的。因此,未来的交通综合执法机构和现在的收费公路上的公路管理机构处理路赔案件的模式应该一致。在交通综合执法改革尚未完成前,公路管理机构对收费公路上的路产损害赔偿案件的行政处理模式,应按本文陈述的新模式处置为宜。

 


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